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職責(zé)交叉拖了旅游資源保護后腿

旅游資源屢遭破壞 景區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題仍然突出

●　近年來，我國旅游資源遭破壞、旅游區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題日益突出。這不僅給景區(qū)帶來負(fù)效應(yīng)，還阻礙了旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展

●　我國旅游資源保護存在的主要問題有以下幾點：立法滯后和不完善，缺乏專門的旅游資源保護法;已有法律法規(guī)存在交叉重疊，可操作性和技術(shù)性較差，條塊分割和多頭管理，導(dǎo)致權(quán)限不清、責(zé)任不明晰;處罰力度不夠

●　旅游文明是一項系統(tǒng)工程，需要游客提高素質(zhì)、景區(qū)和政府各相關(guān)部門加強監(jiān)督，每一環(huán)都不能掉鏈子

關(guān)于旅游資源保護管理，相關(guān)部門職責(zé)交叉且缺乏調(diào)節(jié)機制，分權(quán)體制問題突出，導(dǎo)致管理難以實施。建立科學(xué)完善的管理體制，才是保護管理旅游資源的重要措施。

□　本報記者 王陽

最近，一個越野車隊輾軋內(nèi)蒙古錫林郭勒草原的網(wǎng)絡(luò)視頻引起輿論一片嘩然。從視頻內(nèi)容來看，越野車在草原上快速轉(zhuǎn)彎，所經(jīng)之處，泥草飛濺。草地被碾出多條溝槽，植被遭嚴(yán)重破壞。

8月10日，北京洪坦汽車訂制改裝中心總經(jīng)理李彬就此事錄制道歉視頻，對視頻中涉及員工邵某予以開除，并稱今后每年將在多倫縣義務(wù)植樹10畝以上。與邵某同行的4名越野車司機，迫于輿論壓力，主動歸案，接受罰款、恢復(fù)植被、公開道歉等處理。

隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游資源保護問題日益突出，立法、執(zhí)法等問題也隨之凸顯。

有專家告訴《法制日報》記者，原國家旅游局于2007年9月4日發(fā)布的《旅游資源保護暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第22條規(guī)定，對于破壞旅游資源的行為，由資源所在地旅游行政管理部門對行為主體予以教育、批評、責(zé)令其停止違法行為，并根據(jù)法律、法規(guī)，協(xié)同有關(guān)部門作出相應(yīng)處罰。不過，《暫行辦法》條款過于簡單，對破壞旅游資源行為的處罰也十分模糊。《暫行辦法》作為部門規(guī)章，層級過低，建議有關(guān)部門加快制定旅游資源保護法。

旅游資源頻遭破壞

景區(qū)環(huán)境日益下降

近年來，我國旅游業(yè)資源遭破壞、旅游區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題日益突出。

2017年8月，一組名為“八達(dá)嶺長城遭刻字”的照片在微博流傳。有網(wǎng)友認(rèn)為，刻字行為“既沒禮貌也沒素質(zhì)”。更有網(wǎng)友要求，“必須重罰、依法追責(zé)”。

《法制日報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，長城遭刻字被曝光，已不是新鮮事。北京的慕田峪長城、八達(dá)嶺長城等也出現(xiàn)刻字涂鴉者，其中不乏外籍游客。

早在1961年，八達(dá)嶺長城被國務(wù)院列為全國首批重點文物保護單位;1982年，被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家重點風(fēng)景名勝區(qū);1987年，被聯(lián)合國教科文組織列入《世界遺產(chǎn)名錄》。

八達(dá)嶺長城景區(qū)工作人員稱，由于游客量巨大，特別是在夏季旅游旺季，工作人員數(shù)量有限，難以發(fā)現(xiàn)所有游客的不文明行為。游客如發(fā)現(xiàn)有人毀壞城磚，可以向周圍的工作人員、公安人員等反映情況，或者撥打投訴電話。

2018年8月，一個游客破壞丹霞地貌的炫耀視頻引起關(guān)注。視頻中共有4名游客，稱“不是說踩一腳需60年恢復(fù)，我們不知道踩了多少腳”。在輿論壓力下，4人最后主動向公安機關(guān)自首。

在丹霞地貌踩踏事件發(fā)生后幾天，又有幾名游客在甘肅文縣天池景區(qū)內(nèi)戲水游泳并發(fā)抖音炫耀，再次引爆輿論。

今年5月3日，山東臨沂警方發(fā)布消息稱，山東臨沂一處景區(qū)一塊上百萬年才形成的“比翼鳥”鐘乳石，遭3名游客暴力破壞。日前，掰斷偷走百萬年鐘乳石的3名犯罪嫌疑人已全部到案。據(jù)景區(qū)總經(jīng)理介紹，其中一只鳥的形狀已經(jīng)被全部破壞，“基本沒有恢復(fù)的可能”。

貴州貴陽濕地公園管理處一名工作人員告訴《法制日報》記者，濕地公園直線長10多公里，面積大、戰(zhàn)線長。盡管每天有60個保安24小時巡邏，但很少能當(dāng)場抓住一些惡意破壞公共設(shè)施的行為。

游客的不文明行為，也讓景區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施遭殃。

云南昆明一名景區(qū)管理中心負(fù)責(zé)人告訴《法制日報》記者，他們景區(qū)一年的維護費用是3000多萬元，主要用于景區(qū)內(nèi)設(shè)施維修和建筑修復(fù)。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，破壞旅游資源，不僅給景區(qū)帶來了負(fù)效應(yīng)，還阻礙了旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展。

實施聯(lián)動懲戒機制

全面保障文明出游

游客破壞旅游資源，將面臨怎樣的處罰?

《法制日報》記者查閱相關(guān)法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《中華人民共和國文物保護法》相關(guān)條款，刻劃、涂污或者損壞文物尚不嚴(yán)重的，或者損毀文物保護單位標(biāo)志的，由公安機關(guān)或者文物所在單位給予警告，可以并處罰款。此外，治安管理處罰法規(guī)定，刻畫、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，處警告或者200元以下罰款;情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，并處200元以上500元以下罰款。

對于在長城上隨意涂鴉刻字的行為，北京律師肖東平認(rèn)為，由于這種行為比較普遍，且個案造成的影響較小，在認(rèn)定是否給文物造成滅失、損毀時舉證較難，因此處罰也比較困難。

對于破壞“比翼鳥”鐘乳石的行為，有辦案人員告訴《法制日報》記者，在目前的法律框架下，即便是10日拘留、500元罰款的頂格處罰，也有些隔靴搔癢。

近年來，旅游人數(shù)逐漸增多。據(jù)官方統(tǒng)計，2018年，我國旅游人數(shù)55.39億人次，比上年同期增長10.8%;入出境旅游總?cè)藬?shù)2.91億人次，同比增長7.8%。雖然目前大多數(shù)游客的文明素養(yǎng)普遍提升，但仍然有部分游客有不文明行為。

有專家認(rèn)為，游客素質(zhì)不夠高，沒有保護國家文物、愛護景區(qū)環(huán)境的意識，導(dǎo)致破壞旅游資源的行為頻現(xiàn)。但不文明行為差別很大，有的需要法律強制手段，有的則需要道德引導(dǎo)，相關(guān)部門應(yīng)該對不文明現(xiàn)象進行梳理分類，有針對性地進行處理。

2018年9月，文化和旅游部公布了一批旅游不文明行為記錄，3名游客被列入“黑名單”。其中，河北游客王某、張某在馬來西亞水上清真寺的矮墻上跳熱舞，違反了當(dāng)?shù)刈诮探?，引起?dāng)?shù)厣鐣涣挤错懀袚p中國游客的文明形象;湖北游客彭某在大理市游玩的過程中用兒童玩具擊傷紅嘴鷗，造成嚴(yán)重的社會不良影響。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，經(jīng)旅游不文明行為記錄評審委員會審定，3名游客納入旅游不文明游客記錄期限均為3年。

截至目前，共有35人被納入旅游“黑名單”。游客不文明行為記錄形成后，旅游主管部門要通報游客本人，提示其采取補救措施，挽回不良影響，必要時向公安、海關(guān)、邊檢、交通、人民銀行征信機構(gòu)通報。

接受《法制日報》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，旅游文明是一項系統(tǒng)工程，僅靠游客個人的文明出游不能造就文明氣象，還需要景區(qū)和政府各相關(guān)部門監(jiān)督，每一環(huán)都不能掉鏈子。

呼喚出臺專門法律

有效保護旅游資源

《法制日報》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，歷年來，世界旅游組織及國際教科文組織為保護旅游資源和環(huán)境，制定了一系列國際文件：《旅游權(quán)利議案》(1985)、《旅行者守則》(1985)、《海牙旅游宣言》(1989)、《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(1972)、《可持續(xù)旅游發(fā)展》(1995)、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動規(guī)劃》(1995)。這些文件為全世界保護旅游資源與環(huán)境提供了有效的法律依據(jù)，也促進了各國對旅游資源實施立法保護。

2013年10月1日起，《中華人民共和國旅游法》開始實施。旅游法作為旅游產(chǎn)業(yè)的高位階法，提出了對旅游環(huán)境依法保護的原則和總體要求，對各旅游法規(guī)之間的銜接作出原則性規(guī)定，指導(dǎo)各地方法規(guī)的修訂與完善。因此，很多人對旅游法在旅游資源的保護上寄予厚望。

不過，有專家告訴《法制日報》記者，旅游法全文共112條12000多字，涉及旅游設(shè)施、資源及旅游者三方面的環(huán)境保護規(guī)定總和約為7%，其中環(huán)保設(shè)施要求占1.8%，資源保護和游客行為規(guī)范分別為2.7%左右。然而，在旅游資源環(huán)境保護方面的規(guī)定，旅游法缺乏可操作的處罰條款，無法有效凸顯環(huán)境保護在旅游發(fā)展中的重要地位。

據(jù)四川成都一景區(qū)負(fù)責(zé)人楊先生介紹，旅游法未明確執(zhí)法主體，不夠細(xì)化，管理起來有難度。遇到不文明的行為，他們只能制止。“無論是旅游法，還是治安管理處罰法，都沒有說誰來處罰，損毀到什么程度處罰多少。”

由于我國專門針對旅游資源保護的法律尚未出臺，目前執(zhí)法的依據(jù)分別有《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》、文物保護法及其實施細(xì)則、自然保護區(qū)條例、森林公園管理辦法等單項旅游環(huán)境資源保護法。此外，在環(huán)境保護法、城市規(guī)劃法、礦產(chǎn)資源法、森林法、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》、水下文物保護管理條例、《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》等法律法規(guī)中也有部分規(guī)定。

湖南省一位不愿透露姓名的旅游行政管理部門官員認(rèn)為，上述法律法規(guī)，分別對應(yīng)不同的管理部門。這些管理部門職責(zé)交叉并且缺乏調(diào)節(jié)機制，分權(quán)體制問題突出，使得管理難以實施。“事實上，建立科學(xué)完善的管理體制，才是保護管理旅游資源的重要措施。”

《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》第44條明文規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，在景物、設(shè)施上刻劃、涂污或者在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)亂扔垃圾的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，處50元的罰款;刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定予以處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

江西南昌一景區(qū)負(fù)責(zé)人告訴《法制日報》記者，對于一些當(dāng)場被抓住現(xiàn)行的惡意破壞公共設(shè)施的行為，保安人員對其最重的處罰就是將破壞者送到當(dāng)?shù)嘏沙鏊?ldquo;盡管故意損毀名勝古跡罪早已寫入刑法，在理論上無論是造成名勝古跡嚴(yán)重?fù)p壞，還是造成惡劣影響的以及抗拒他人制止的，都達(dá)到了入罪的門檻。但在實際中，對于破壞景區(qū)的刑事追責(zé)，卻形同虛設(shè)。”

一名游客因懷疑貴州龍洞景區(qū)景物是人工做成，竟用腳踢方式，將一根生長了上億年的小石鐘乳踢斷，被監(jiān)控全程記錄。最終景區(qū)對這名游客僅處以500元罰款，行政拘留10日。前述那名在甘肅文縣天池景區(qū)內(nèi)游泳的游客，僅作出書面道歉和保證。

有專家對我國旅游資源保護進行了分析，認(rèn)為存在的主要問題有以下幾點：一是立法的滯后和不完善，主要表現(xiàn)在缺乏專門的旅游資源保護法，針對少數(shù)民族文化旅游、溫泉旅游、生態(tài)旅游等專項旅游資源的保護方面存在立法空白;二是已有的法律法規(guī)存在交叉重疊，可操作性和技術(shù)性較差，而條塊分割和多頭管理，造成政策法規(guī)實施中權(quán)限不清、責(zé)任不明晰;三是處罰力度不夠，人們破壞資源獲取的利益遠(yuǎn)大于接受處罰的損失，導(dǎo)致法律本身無法起到保護資源的作用。