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美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌真相

(資料圖片僅供參考)

——美國(guó)不存在“視同繳費(fèi)”及“轉(zhuǎn)制成本”

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新教授

（中國(guó)養(yǎng)老金融50人論壇核心成員）

2020年底，我國(guó)已全面實(shí)現(xiàn)了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，隨后即將擇機(jī)轉(zhuǎn)入“全國(guó)統(tǒng)籌”新時(shí)代，其間如何做好制度過(guò)渡銜接，如何設(shè)計(jì)過(guò)渡期養(yǎng)老金缺口分擔(dān)機(jī)制？美國(guó)經(jīng)驗(yàn)可能會(huì)對(duì)我們有所啟示。

1935年8月，美國(guó)《社會(huì)保障法》頒布，這標(biāo)志著美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（OASDI）制度的正式誕生。美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從一開始就采用了“現(xiàn)收現(xiàn)付”、“全國(guó)統(tǒng)籌”、“以稅代費(fèi)”的運(yùn)行模式，它沒(méi)有“視同繳費(fèi)”的轉(zhuǎn)制成本，并將“制度擴(kuò)面”的任務(wù)留待了后來(lái)，這一切正好與我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的情形相反。

截止今天，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行已有85年的時(shí)間，其間許多國(guó)家的社會(huì)保障制度都經(jīng)歷過(guò)多次重大改革調(diào)整，甚至發(fā)生制度斷層，但唯有美國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻被公認(rèn)具有超穩(wěn)定性，其秘方可概括為：高起點(diǎn)、低起步、緩擴(kuò)面、超小氣（1935年美國(guó)將男女法定退休年齡統(tǒng)一為65歲，最低繳費(fèi)年限設(shè)定為35年，退休金替代率卻不足40%），但美國(guó)私人養(yǎng)老金制度卻具有非常重要的補(bǔ)充作用。

（一）高起點(diǎn)：聯(lián)邦統(tǒng)籌，以稅代費(fèi)

盡管早在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)時(shí)，美國(guó)就提出了非繳費(fèi)型軍人養(yǎng)老金計(jì)劃的構(gòu)想，但直至南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)才開始真正實(shí)施這一計(jì)劃。1875年美國(guó)誕生了第一個(gè)企業(yè)年金計(jì)劃，但在1935年《社會(huì)保障法》頒布前，美國(guó)卻一直沒(méi)有建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1929年大蕭條爆發(fā)，美國(guó)出現(xiàn)了大量老年貧困現(xiàn)象，一些州開始立法，嘗試為老年人提供非繳費(fèi)型養(yǎng)老金福利計(jì)劃。1935年《社會(huì)保障法》頒布前，大約有30個(gè)州提供了某種形式的老年養(yǎng)老金福利計(jì)劃，但這類計(jì)劃給付極其有限，而且很低效，當(dāng)時(shí)僅有3%的老年人實(shí)際收到這類州計(jì)劃的給付，每天大約64美分。不過(guò)，這些州大多集中在北方，其中，僅加利福尼亞、馬薩諸塞及紐約三個(gè)州就占據(jù)了各州給付總額的87%。

20世紀(jì)30年代大蕭條導(dǎo)致大量企業(yè)倒閉、勞工失業(yè)，貧困人口尤其是老年貧困急驟增加，而此時(shí)聯(lián)邦養(yǎng)老金計(jì)劃的缺失，以及州計(jì)劃的苦樂(lè)不均、低效、無(wú)效，迫使美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《社會(huì)保障法》，該法明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（OASDI）計(jì)劃是一項(xiàng)聯(lián)邦保險(xiǎn)計(jì)劃，實(shí)行聯(lián)邦統(tǒng)籌，全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，與州地政府無(wú)關(guān)，不受州地政府干預(yù)。

與此同時(shí)，新設(shè)立經(jīng)濟(jì)保障委員會(huì)（SSB），也就是后來(lái)的美國(guó)社會(huì)保障局（Social Security Administration），專門負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的日常運(yùn)行管理，并由國(guó)家稅務(wù)局（IRS）統(tǒng)一征繳社會(huì)保障稅，建立信托基金專戶。這里有必要解釋一下，美國(guó)社會(huì)保障稅特指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)稅，也稱OASDI稅，它不包括醫(yī)保稅，美國(guó)醫(yī)保稅是單列的，也稱HI稅。

也就是說(shuō)，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳，從一開始就是“以稅代費(fèi)”的。很顯然，由國(guó)稅局統(tǒng)一征繳，而且以稅代費(fèi)，凡是參保人獲得的勞動(dòng)報(bào)酬，就必須繳納社會(huì)保障稅。這種“以稅代費(fèi)”的做法，不僅有利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制執(zhí)行，提高保費(fèi)征繳工作的效率，而且對(duì)“應(yīng)保盡?！薄ⅰ皯?yīng)繳盡繳”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（二）低起步：低繳費(fèi)，低給付

由于招募員工、籌措辦公設(shè)施，以及參保登記、社?？òl(fā)放工作持續(xù)了一年多，直至1936年底，才完成社會(huì)保障卡的發(fā)行工作。因此，從1937年1月1日起，美國(guó)才開始正式征繳社會(huì)保障稅，這標(biāo)志著美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正式運(yùn)行。

不過(guò)，雇主、雇員最初稅率非常低，分別設(shè)定為工資的1%，雙邊合計(jì)稅率為2%，而且這一低繳費(fèi)水平一直維持到1949年底，共計(jì)13年未調(diào)。從1950年開始，經(jīng)過(guò)20多次小步緩慢上調(diào)，直至1990年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率最終調(diào)高至雇主、雇員各繳6.2%，雙邊合計(jì)稅率為12.4%，這一標(biāo)準(zhǔn)一直執(zhí)行至今。

在沒(méi)有任何基金積累的條件下，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付也從1937年1月1日同步開始，但最初階段采用的是“一次性支付”模式。當(dāng)時(shí)第一個(gè)申請(qǐng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人，是一名汽車司機(jī)，名叫歐內(nèi)斯特·阿克曼（Ernest Ackerman），他在1937年1月1日參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)天繳費(fèi)（OASDI稅）5美分，次日年滿65周歲并申請(qǐng)退休，他一次性獲得全部養(yǎng)老金17美分，這就是阿克曼一次性結(jié)清的全部養(yǎng)老金，以后將不再支付。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1937年1月1日至1939年12月31日之間退休的人，他們退休時(shí)一次性申領(lǐng)養(yǎng)老金人均只有58.06美元，最少的僅有5美分，此后他們將不再領(lǐng)取退休金。正是由于低水平“一次性清算”支付，當(dāng)時(shí)有養(yǎng)老金的人和沒(méi)有養(yǎng)老金的人，幾乎沒(méi)有太大差別，甚至沒(méi)有人羨慕這種所謂的“退休金”。因此，在制度上也沒(méi)有必要設(shè)定“視同繳費(fèi)”之類的過(guò)渡性安排，當(dāng)然，也就不存在所謂的“轉(zhuǎn)制成本”了。

但從1940年1月1日起，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開始改為按月支付、終身給付。也就是說(shuō)，只有從1940年1月1日起辦理退休手續(xù)的人，才有資格享受按月給付的待遇。1940年第一個(gè)申請(qǐng)退休的人，是一位司法工作人員，名叫富勒（Ida May Fuller），她在1940年1月年滿65周歲，并在1月31日申領(lǐng)了第一個(gè)月的養(yǎng)老金22.54美元。富勒女士一直按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，直至1975年去世，整整100歲，她共領(lǐng)取養(yǎng)老金35年。

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休金給付水平上，美國(guó)始終堅(jiān)持“底線保障”的制度理念，至今為止，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付替代率一直不足40%。80多年來(lái)，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人均月退休金上調(diào)速度非常平緩：1968年美國(guó)退休工人平均月退休金首次超過(guò)100美元；1987年人均月退休金首次超過(guò)500美元；2007年人均月退休金首次超過(guò)1000美元；2018年美國(guó)人均月退休金僅為1233.7美元。[]

（三）緩擴(kuò)面：不存在“視同繳費(fèi)”的轉(zhuǎn)制成本

1935年《社會(huì)保障法》最初規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人，僅限于未滿65周歲的工商業(yè)雇員；直至1939年才取消參保人的年齡限制，并將參保對(duì)象擴(kuò)展至海員、銀行雇員、食品加工員工、城鎮(zhèn)家政工；1946年覆蓋鐵路工人。

1950年，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)大規(guī)模擴(kuò)面，其參保人進(jìn)一步擴(kuò)展至農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)村家政工、城鎮(zhèn)個(gè)體戶、在外國(guó)被美國(guó)雇主聘用的美國(guó)公民，此外，沒(méi)有被州地政府退休計(jì)劃覆蓋的雇員由雇主自主選擇參加，非盈利組織的雇員可自主選擇參加。1951年鐵路服務(wù)不足10年的鐵路工人也納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍；1954年美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋對(duì)象繼續(xù)擴(kuò)展至除律師和醫(yī)生以外的自由職業(yè)者，包括農(nóng)村個(gè)體戶，牧師也能作為個(gè)體戶自主參加；1956年覆蓋范圍又拓展至全體軍人，以及除醫(yī)生以外個(gè)體戶或自由職業(yè)者；1965年又覆蓋了住院實(shí)習(xí)醫(yī)生及個(gè)體戶醫(yī)生，還有賺小費(fèi)的人；1967年進(jìn)一步覆蓋了所有牧師，在州地政府退休計(jì)劃覆蓋中的消防員由雇主、雇員自主選擇參加。

1983年是美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的又一次重要擴(kuò)面，其擴(kuò)面對(duì)象包括由美國(guó)雇主在國(guó)外雇傭的美國(guó)居民；非盈利組織所有雇員；國(guó)會(huì)議員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)、聯(lián)邦法官及聯(lián)邦政府行政任命人員，以及1983年12月31日后新入職聯(lián)邦政府的行政、立法、司法雇員，此前入職的聯(lián)邦雇員仍留在原聯(lián)邦政府退休計(jì)劃中。

1990年凡是至未被州地政府退休計(jì)劃覆蓋的州地政府雇員全部納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；1994年美國(guó)所有警察及消防員全部納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋；從1998年7月1日至1998年12月31日，在原聯(lián)邦政府退休計(jì)劃覆蓋下的雇員可自主選擇轉(zhuǎn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。至此，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最終完成“制度擴(kuò)面”、一統(tǒng)天下。

美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅從低稅率、低給付起步，而且最初的參保覆蓋范圍也很窄，這種低水平起步，不需要“視同繳費(fèi)”的制度安排，也不存在所謂的“轉(zhuǎn)制成本”，這使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)聯(lián)邦統(tǒng)籌、全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支能夠輕裝上陣、且容易達(dá)成收支平衡。正是如此，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從一開始就不需要地方財(cái)政掏一分錢，而且聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼也較少。

直至1966年，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金首次接受聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼（0.78億美元），1968年至1982年期間，聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一致控制在4億至7億美元之間；1983年至1989年期間，聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模大體維持在17億至55億之間；1990年至2009年期間，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金幾乎不需要聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼；不過(guò)，后來(lái)由于金融危機(jī)影響，2011-2012年階段性降稅，雇員OASDI稅率降至4.2%，聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼出現(xiàn)大幅反彈，2012年聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼創(chuàng)下最高記錄，高達(dá)977億美元，但隨著2013年雇員稅率重新恢復(fù)至6.2%，最近三年聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼已降至0.2億美元之下。[]

（四）延長(zhǎng)繳費(fèi)：法定退休年齡與最低繳費(fèi)年限

美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，從一開始就具有較強(qiáng)的自我平衡能力，其主要原因有二：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)低繳費(fèi)、低給付起步，而且沒(méi)有“視同繳費(fèi)”的轉(zhuǎn)制成本和包袱；二是美國(guó)設(shè)定了較高的法定退休年齡和最低繳費(fèi)年限。

1935年美國(guó)人口平均預(yù)期壽命為60.89歲，但當(dāng)時(shí)《社會(huì)保障法》卻將男女法定退休年齡統(tǒng)一設(shè)定為65周歲。1983年當(dāng)美國(guó)人口平均預(yù)期壽命達(dá)到74.43歲時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)再次決定將男女退休年齡分階段、逐漸延長(zhǎng)至67周歲。

與此同時(shí)，美國(guó)還推行了彈性退休制，鼓勵(lì)個(gè)人主動(dòng)延遲退休，并嚴(yán)格限制提前退休。美國(guó)規(guī)定男女最早可提前退休年齡為62歲，但需扣減30%退休金；最大可獎(jiǎng)勵(lì)退休年齡為70歲，退休金可增加30%。此外，美國(guó)規(guī)定：雇主不得強(qiáng)制要求達(dá)到法定退休年齡的雇員退休，只要他（她）愿意延遲領(lǐng)取退休金就可以繼續(xù)工作，雇主不得存在年齡歧視，否則將承擔(dān)法律責(zé)任。因此，在美國(guó)，不僅有80歲的空姐、空少，而且還有90歲的CEO和高管。

很顯然，鼓勵(lì)延遲退休有利于延長(zhǎng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)（稅）時(shí)間。事實(shí)上，美國(guó)規(guī)定了辦理退休手續(xù)的兩個(gè)基本條件：一是達(dá)到法定退休年齡；二是至少要獲得40個(gè)社保積分。從理論上講，只要按規(guī)定參保繳費(fèi)，一年可獲得4個(gè)積分，10年就可以獲得40年積分。

對(duì)此，有人誤認(rèn)為，在美國(guó)，只要繳費(fèi)（稅）滿10年且達(dá)到法定退休年齡就能夠申領(lǐng)退休金，這很劃算、很占便宜！實(shí)際上，這是十分嚴(yán)重的誤解，因?yàn)樵诿绹?guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休金計(jì)算公式中，它采用了35年繳費(fèi)（稅）年數(shù)來(lái)計(jì)算月平均指數(shù)化收入，只有繳費(fèi)（稅）達(dá)到35年的人，才能獲得100%的正常退休金。

如果你真的只繳費(fèi)（稅）滿10年就退休，那么，在計(jì)算公式中，你將有25年的指數(shù)化收入為零，最終用35年來(lái)計(jì)算平均值，你的退休金將所剩無(wú)幾。

最后，值得特別說(shuō)明的是，正是因?yàn)槊绹?guó)將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定位為“底線保障”，其給付替代率不足40%，這為美國(guó)第二、三支柱私人養(yǎng)老金發(fā)展留下了巨大制度空間。截止2019年底，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余為2.897萬(wàn)億美元，而第二、三支柱私人養(yǎng)老金總儲(chǔ)備則高達(dá)32.6萬(wàn)億美元。也就是說(shuō)，美國(guó)私人養(yǎng)老金儲(chǔ)備規(guī)模相當(dāng)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備的10多倍，這正是美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌沒(méi)有太大財(cái)政壓力的底氣與自信。

目前，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)即將進(jìn)入“全國(guó)統(tǒng)籌”新時(shí)代，美國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。如果要實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌（全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支），我們所面臨的最大難題，就是基金收支平衡問(wèn)題。為此，首先要全面完成國(guó)資劃轉(zhuǎn)，進(jìn)一步充實(shí)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；其次，盡快將男女退休年齡統(tǒng)一至60歲，同時(shí)將最低繳費(fèi)年限提高至20年；再次，逐漸將第二、三支柱的私人養(yǎng)老金儲(chǔ)備做大做強(qiáng)，并將家庭理財(cái)由“短炒、賺快錢”導(dǎo)向以養(yǎng)老為最高目標(biāo)的全生命周期理財(cái)模式。最后必須強(qiáng)調(diào)的是，養(yǎng)老金缺口分擔(dān)機(jī)制只能適用于過(guò)渡期暫時(shí)需要。在過(guò)渡時(shí)期，為了彌補(bǔ)歷史轉(zhuǎn)制成本，緩解中央財(cái)政補(bǔ)貼壓力，可考慮在短期內(nèi)采用養(yǎng)老金缺口分擔(dān)機(jī)制。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后，最終必須由中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支，地方政府應(yīng)逐漸退出對(duì)基金收支平衡的責(zé)任或義務(wù)。

注：本文是由董登新教授主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目《當(dāng)代美國(guó)社會(huì)保障制度研究》（項(xiàng)目編號(hào)0022020051）的部分成果。本文原載《中國(guó)社會(huì)保障》雜志2021年第2期。

[]資源來(lái)源：美國(guó)社會(huì)保障局網(wǎng)站發(fā)布2020年OASDI年度補(bǔ)充統(tǒng)計(jì)。

[]資源來(lái)源：美國(guó)社會(huì)保障網(wǎng)發(fā)布2020年OASDI受托報(bào)告。