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近日以來，筆者了解到多個光伏項目因違規(guī)占地發(fā)起了電站拆除的招標公告，個別項目拆除規(guī)模高達60MW，部分項目則是還未完全建成便已經(jīng)因違規(guī)用地被勒令拆除。其違規(guī)占地問題多種多樣，其中以占用農(nóng)田為主，也包含濕地、紅線區(qū)、妨礙泄洪以及占據(jù)河道等原因。

光伏平價時代盡管擺脫了補貼的限制，但隨著光伏可利用地資源的緊缺，土地問題正成為制約光伏發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，尤其是隨著各項新文件的陸續(xù)出臺以及國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)的融合，無論是存量項目還是新增項目，光伏用地的合規(guī)性已經(jīng)成為行業(yè)擔憂的顯著問題。

(資料圖片)

多個光伏項目因違規(guī)用地被拆除

去年以來，根據(jù)第三方招標網(wǎng)站信息顯示，有多個光伏項目發(fā)起了拆除性的招標公告，部分項目有明確的拆除原因，其涉及的業(yè)主要以央國企為主，而被拆除的主要原因則是違規(guī)占地。

根據(jù)公開信息梳理來看，拆除規(guī)模最大的為潁上縣焦崗湖聚安光伏項目，其規(guī)模達60MW。該項目并網(wǎng)于2016年，位于阜陽潁上縣魯口鎮(zhèn)焦崗湖灘涂未利用水面。2021年，安徽省生態(tài)環(huán)保專項督查指出該項目占用焦崗湖濕地1800畝的問題，要求縮短使用年限，逐步退出。2022年12月，中央環(huán)保督查組再度要求該項目進行整改。今年4月，該項目發(fā)起拆除招標，內(nèi)容為拆除238480塊250W組件，各類電纜130萬米，招標限價2805萬元。

景縣疆能50兆瓦農(nóng)光互補光伏項目則屬于尚未建成便造拆除的項目。2022年5月，該項目僅開工月余，便由官方媒體指出違規(guī)占用基本農(nóng)田的問題，其占用的200畝地正處于基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，盡管村干部認為其地塊中不存在基本農(nóng)田，均為一般耕地。但同年6月，該電站業(yè)主則發(fā)起了電站拆除以及地表恢復(fù)的招標。

此外，其他項目因光伏區(qū)礙洪設(shè)施、位于紅線區(qū)內(nèi)、洪評、占據(jù)河道等原因，均導(dǎo)致了因用地為題的拆除，部分項目其拆除后尚能異地重建，更多的項目則只能對設(shè)備進行妥善保存或以二手名義在相關(guān)網(wǎng)站進行招拍掛。

事實上，光伏用地的合規(guī)性問題一直是行業(yè)重點關(guān)注的方向，自去年水利部與自然資源部分別下發(fā)《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》與《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿）后，水面光伏與農(nóng)光互補項目曾一度被叫停，許多省份也跟進了相關(guān)文件對有關(guān)項目進行了全面摸排與清理。

例如河北、江蘇、河南、廣東、陜西、山東等省份均對農(nóng)光互補項目進行了全面摸排，嚴查占用耕地的問題，河北更是取消了多個農(nóng)光項目指標。去年5月，泗洪光伏領(lǐng)跑者項目因涉水問題部分被拆除；去年12月，河北拆除了漳衛(wèi)河河口違建的光伏項目。

警惕政策銜接背后的合規(guī)性風(fēng)險

在去年自然資源部對光伏用地用林用草政策進行征求意見后，今年3月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司正式下發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》。

有行業(yè)人士指出，“去年下發(fā)的征求意見稿一度成為各省份制定光伏用地政策的參考，隨著今年自然資源部對光伏用地政策的正式明確，各省最新的光伏用地政策可能發(fā)生一定變化，電站投資業(yè)主要注意新老用地政策銜接過程中收緊或放寬的相關(guān)條款帶來的合規(guī)性風(fēng)險?！?/p>

例如，此前8號文的要求是光伏發(fā)電規(guī)劃應(yīng)“符合”土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，然而自然資源部于2019年5月28日發(fā)布《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》后，明確建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等均納入為“國土空間規(guī)劃”。8號文規(guī)定已與“多規(guī)合一”的要求存在不協(xié)調(diào)。

曾有電站投資業(yè)主告訴筆者，去年一系列光伏用地政策的下發(fā)為其項目帶來了用地合規(guī)性的風(fēng)險，為避免更大的損失，其在河北的部分農(nóng)光、林光互補項目已經(jīng)完全暫停。近日，河北省則下發(fā)了新版光伏用地的征求意見稿，對林光互補、草光互補等項目給出了新的用地標準。

江蘇省也于近日下發(fā)《關(guān)于加強用地服務(wù)保障支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》（征求意見稿），對光伏復(fù)合項目的用地、建設(shè)給出新標準，更重要的是明確表示對新版用地政策下發(fā)前動工、立項的項目用地按前政策執(zhí)行，未立項項目則按新政策執(zhí)行，避免了光伏項目因用地政策變更帶來的合規(guī)風(fēng)險導(dǎo)致項目踟躕不前。

此外，隨著“三調(diào)”數(shù)據(jù)的逐步融合，存量項目同樣需警惕用地合規(guī)問題。自去年《自然資源部辦公廳發(fā)布關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知》文件實施后，自然資源部明確表示，林地的認定將以三調(diào)融合后的數(shù)據(jù)為準，據(jù)此判斷光伏電站項目用地是否為占用林地和辦理相關(guān)手續(xù)。

事實上，存量光伏項目用地性質(zhì)一直存在界定不清晰的問題，彼時國土、林地、環(huán)保等部門數(shù)據(jù)未聯(lián)網(wǎng)，不同部門對土地性質(zhì)認定的規(guī)范不同。例如，有的地塊國土局數(shù)據(jù)顯示為未利用地，而到了林業(yè)主管部門，就被認定為林地。

對此，中電聯(lián)法律協(xié)會認為，在國土“二調(diào)”向“三調(diào)”轉(zhuǎn)換過程中會發(fā)生因土地性質(zhì)、規(guī)劃條件等多種因素變化而產(chǎn)生的用地合規(guī)性問題。新能源企業(yè)一方面應(yīng)審慎按照“三調(diào)”后最新的用地性質(zhì)要求開展項目投資建設(shè)，另一方面也應(yīng)梳理存量項目的各類合規(guī)手續(xù)批文，依法保護自身合理的“信賴利益”。

光伏裝機規(guī)模的不斷增長與下游市場的火熱背后是可利用土地資源越來越緊張的形勢，可以預(yù)見的是，合理利用土地、實現(xiàn)土地的節(jié)約利用以及空間利用、提高土地價值一定會是新能源未來發(fā)展的方向之一，而對于投資商來說，則是要謹慎對待光伏用地的合規(guī)性問題，避免后續(xù)風(fēng)險。