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吳之如/漫畫

每天，各種廣告推銷電話不絕于耳，通信管理局答復(fù)市民投訴：處罰尚無法律依據(jù)——

騷擾電話成公害，管不了還是不作為?

“新開的樓盤，位置好，環(huán)境優(yōu)，您認(rèn)真考慮一下”“重點(diǎn)校優(yōu)質(zhì)師資，每科保證提升10分以上”“專業(yè)理財(cái)，您的金融顧問”“免費(fèi)送您一份3個(gè)月的意外保險(xiǎn)”……

每個(gè)手機(jī)用戶對(duì)這樣的廣告推銷電話都耳熟能詳。甚至有時(shí)一天要接到好幾個(gè)這樣的電話，不堪其擾。

“記者發(fā)現(xiàn)，從2009年開始，央視、新華社等多家媒體就曾多次曝光運(yùn)營商為各種騷擾電話開綠燈，為電話詐騙牽線搭橋，提供技術(shù)支持，甚至成為不法分子的幫兇。然而，各種騷擾電話還是有增無減。”

這是2015年12月9日，本報(bào)刊發(fā)的調(diào)查報(bào)道《騷擾電話何時(shí)了?》中的一段文字。

兩年多過去了，騷擾電話減少了嗎?

騷擾電話已成為公害

問題一：廣告推銷電話(房產(chǎn)中介、金融理財(cái)投資、教育培訓(xùn)、貸款融資等)對(duì)您來說是否已成為“騷擾電話”?

問題二：您覺得廣告推銷電話是否侵害了公眾利益?

問題三：您對(duì)以下哪類廣告推銷電話最反感?

這是一份由浙江省寧波市海曙區(qū)檢察院設(shè)計(jì)的調(diào)查問卷。今年5月，海曙區(qū)檢察院委托統(tǒng)計(jì)事務(wù)所，開展“寧波市居民受廣告推銷電話影響情況”的專項(xiàng)社會(huì)調(diào)查。

“我們采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和流動(dòng)街訪兩種方式調(diào)查。”據(jù)調(diào)查人員介紹，網(wǎng)絡(luò)調(diào)查應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)媒體、公共站點(diǎn)等平臺(tái)公開調(diào)查;流動(dòng)街訪通過在寧波市范圍內(nèi)的各個(gè)生活居住區(qū)和商業(yè)廣場區(qū)對(duì)居民攔訪的方式開展隨機(jī)訪問調(diào)查。調(diào)查對(duì)象為在寧波本地居住超過12個(gè)月且接到過廣告推銷電話的居民。最終收集有效問卷3247份。

調(diào)查結(jié)果顯示，該市居民的正常生活和工作都深受廣告推銷電話困擾。95.7%的受訪者認(rèn)為，廣告推銷電話對(duì)他們而言已成為“騷擾電話”。有近四成的受訪者認(rèn)為“影響很大”且已嚴(yán)重打擾到了他們的正常生活和工作，而認(rèn)為“影響較大”的受訪者比例也達(dá)到了41.8%，兩者合計(jì)比重高達(dá)81.6%。

而面向海曙區(qū)人大代表和政協(xié)委員的實(shí)名問卷調(diào)查結(jié)果顯示，參與問卷調(diào)查的220名代表委員，均認(rèn)為廣告推銷電話嚴(yán)重影響公眾的日常生活和工作，已成“騷擾電話”，侵害了廣大手機(jī)用戶合法權(quán)益，侵害了社會(huì)公共利益，相關(guān)行政職能部門應(yīng)對(duì)此予以約束和監(jiān)管。

“廣告推銷電話不僅嚴(yán)重?cái)_民，120生命救援熱線甚至都遭到這些廣告推銷電話的騷擾。”海曙區(qū)檢察院民行科科長王三忠告訴記者，4月至5月，一些樓盤推銷電話頻繁撥入“120”，其中最多一天接到90多個(gè)，且顯示的都是聯(lián)通“0574-2”開頭的電話號(hào)碼。而該院前期收集的2000余個(gè)騷擾電話中，主要也是同號(hào)段的號(hào)碼。截至5月下旬，寧波市急救中心“120”已累計(jì)接到樓盤推銷電話1600余個(gè)，已嚴(yán)重影響急救中心的正常工作秩序，急救中心不得已向警方報(bào)案。

“120”生命通道遭受推銷電話頻繁騷擾事件引發(fā)了寧波市民的憤慨，要求相關(guān)職能部門出面整頓清理廣告推銷電話的呼聲日益高漲。

監(jiān)管不能還是監(jiān)管不力?

在調(diào)查中，檢察官了解到，廣告推銷電話之所以泛濫成公害，是現(xiàn)代通信技術(shù)的迅速發(fā)展與商業(yè)利益相結(jié)合的產(chǎn)物。

檢察官在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些技術(shù)公司在銷售用于撥打廣告推銷電話的群呼設(shè)備時(shí)，向客戶提供非法號(hào)碼資源。為了進(jìn)一步掌握騷擾電話的運(yùn)作及經(jīng)營情況，調(diào)查人員以某公司工作人員的身份，與蘇州某通信有限公司寧波分公司接洽，商談購買電話銷售外呼系統(tǒng)事宜，并與該公司簽訂了合同。該套系統(tǒng)使用費(fèi)共2800元，其中設(shè)備費(fèi)800元，電話充值費(fèi)2000元，電話充值費(fèi)用于后續(xù)群呼使用，每條線路30元月租費(fèi)，撥打電話每分鐘5分錢。使用時(shí)通過互聯(lián)網(wǎng)登錄該公司服務(wù)器，每次撥出電話時(shí)，主叫號(hào)碼均隨機(jī)顯示為電信“181”開頭的手機(jī)號(hào)，且都無法回?fù)?。?jù)了解，該公司服務(wù)器上存有約1萬個(gè)中國電信手機(jī)號(hào)碼。這些號(hào)碼都是該公司要求員工辦理中國電信的手機(jī)卡以后收集起來的。每個(gè)員工身份證可辦5個(gè)號(hào)碼，辦理后交由該公司集中使用，經(jīng)長期累積，形成了擁有1萬個(gè)左右的中國電信手機(jī)號(hào)碼的號(hào)碼池。

“從技術(shù)上說，治理騷擾電話并不存在難度。”檢察官在調(diào)查中了解到，運(yùn)營商在后臺(tái)是不難識(shí)別出騷擾電話的，一個(gè)號(hào)碼天天呼出幾百、上千次，肯定不是正常的業(yè)務(wù);另外，從結(jié)算費(fèi)用異常上也能進(jìn)行識(shí)別，騷擾電話結(jié)算費(fèi)用比普通電話往往會(huì)高出很多。

“騷擾電話成公害暴露出相關(guān)職能部門監(jiān)管不力而并非監(jiān)管不能。”海曙區(qū)檢察院檢察長李鐘告訴記者，在“寧波市急救中心‘120’遭到樓盤推銷電話頻繁騷擾事件”被媒體曝光后，寧波市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)約談了涉案的5家房產(chǎn)公司，要求其立即停止撥打營銷電話、責(zé)令限期整改，并處以延緩發(fā)放預(yù)售許可證或暫停網(wǎng)簽等處罰。寧波市通信管理局約談了問題電話所屬的寧波聯(lián)通公司和使用者恒大天創(chuàng)科技有限公司，并停止所有問題電話號(hào)碼的接入服務(wù)。

“那之后很長一段時(shí)間，騷擾電話明顯減少，可見，廣告推銷電話泛濫肆虐的主要原因還是相關(guān)部門怠于履職。”李鐘說。

通信管理局：處罰尚無法律依據(jù)

在各地，治理廣告推銷類騷擾電話的職能部門是通信管理局。

2017年12月2日，寧波當(dāng)?shù)孛襟w《現(xiàn)代金報(bào)》刊發(fā)題為《寧波房產(chǎn)推銷擾民電話不斷擾民電話該怎么管?》的新聞報(bào)道，報(bào)道記錄了記者輾轉(zhuǎn)采訪，最終未果的過程：記者特地前往海曙區(qū)環(huán)城西路上的寧波市通信管理局采訪。工作人員說，他們隸屬于浙江省通信管理局，所有采訪事宜都需聯(lián)系省局。此后，記者根據(jù)浙江省通信管理局人事處要求，針對(duì)此次采訪的內(nèi)容(詢問寧波地區(qū)的房產(chǎn)營銷電話擾民問題歸誰管理、市民該如何維權(quán)等)通過傳真形式發(fā)給對(duì)方。之后幾天，金報(bào)記者每天催促，然而直至截稿，仍未接到任何回復(fù)信息。工作人員再三表示：“采訪問題需由業(yè)務(wù)部門答復(fù)，最近領(lǐng)導(dǎo)很忙，還在走流程。”

今年1月16日，有市民在寧波市網(wǎng)絡(luò)民生服務(wù)平臺(tái)“民生e點(diǎn)通”上發(fā)帖：“0574開頭的電話，廣告推銷一天好幾個(gè)，你們電信就不能好好管管?是管不了還是不作為?”

三天后，寧波市通信管理局作出回復(fù)：

騷擾電話是近年來廣大電信用戶反映強(qiáng)烈的問題，近幾年工業(yè)和信息化部高度重視、認(rèn)真部署打擊騷擾電話專項(xiàng)行動(dòng)，組織運(yùn)營商開展對(duì)“400”“商務(wù)總機(jī)”等業(yè)務(wù)與電信線路出租行為進(jìn)行清理排查，同時(shí)也出臺(tái)了一系列文件督促指導(dǎo)運(yùn)營商開展騷擾電話治理工作，取得了一定成績。但在治理工作中也遇到不少困難，因騷擾電話具有風(fēng)險(xiǎn)小、門檻低、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)，這使得不法分子鋌而走險(xiǎn)，以身試法，雖然通信管理部門近年來非常重視并已采取不少治理措施，但騷擾電話仍然屢禁不止。究其原因，很大程度上在于對(duì)違法行為認(rèn)定不清，違法成本低。目前，我國尚未出臺(tái)專門針對(duì)騷擾電話進(jìn)行定義與處罰的法律法規(guī)。想要杜絕花樣繁多、手段翻新的騷擾電話，還是需要一定的時(shí)間，因此打擊治理是一個(gè)長期的工作。

“對(duì)騷擾電話進(jìn)行處罰，目前尚無法律依據(jù)”——今年4月，面對(duì)前來走訪，督促解決問題的檢察官，通信管理局的答復(fù)也是一樣的言辭。

騷擾電話，有法兒治嗎?

據(jù)了解，我國目前尚未出臺(tái)專門針對(duì)騷擾電話進(jìn)行定義與處罰的法律法規(guī)，但是不是如通信管理部門所言，對(duì)騷擾電話就沒法兒治了?記者對(duì)與之相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行了梳理：

廣告法第43條：任何單位或者個(gè)人未經(jīng)當(dāng)事人同意或者請(qǐng)求，不得向其住宅、交通工具等發(fā)送廣告，也不得以電子信息方式向其發(fā)送廣告。以電子信息方式發(fā)送廣告的，應(yīng)當(dāng)明示發(fā)送者的真實(shí)身份和聯(lián)系方式，并向接收者提供拒絕繼續(xù)接收的方式。

治安管理處罰法第42條：有下列行為之一的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款;情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：……(五)多次發(fā)送淫穢、侮辱、恐嚇或者其他信息，干擾他人正常生活的;……

《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》第7條：任何組織和個(gè)人未經(jīng)電子信息接收者同意或者請(qǐng)求，或者電子信息接收者明確表示拒絕的，不得向其固定電話、移動(dòng)電話或者個(gè)人電子郵箱發(fā)送商業(yè)性電子信息。第11條：對(duì)有違反本決定行為的，依法給予警告、罰款、沒收違法所得、吊銷許可證或者取消備案、關(guān)閉網(wǎng)站、禁止有關(guān)責(zé)任人員從事網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)務(wù)等處罰，記入社會(huì)信用檔案并予以公布;構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。侵害他人民事權(quán)益的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。

騷擾電話與正常的廣告推銷有什么不同?這些法條能否規(guī)范和處罰騷擾電話?騷擾電話泛濫究竟是監(jiān)管不能還是監(jiān)管不力?手機(jī)用戶何時(shí)才能不再隨時(shí)隨地地被各種推銷電話騷擾?

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順認(rèn)為，廣告推銷等騷擾電話使人們的正常生活和工作深受困擾，甚至“120”生命通道也遭受推銷電話頻繁騷擾，在這種背景下，各方面形成較為一致的呼聲，認(rèn)為相關(guān)行政職能部門應(yīng)對(duì)此予以約束和監(jiān)管，這是社會(huì)需求，也是相關(guān)部門的法定職責(zé)。

“我國目前尚不存在專門規(guī)制騷擾電話的法律法規(guī)，這是事實(shí)。但是，如記者所梳理，已經(jīng)存在與之相關(guān)的法規(guī)范。鑒于既有法規(guī)范對(duì)監(jiān)管部門及電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的法定職責(zé)和義務(wù)已有規(guī)定，目前的首要任務(wù)是對(duì)這些相關(guān)法規(guī)范進(jìn)行確認(rèn)，依法采取規(guī)制措施。如果認(rèn)為既有法規(guī)范不能形成對(duì)騷擾電話的有效規(guī)制，則應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)法規(guī)范，乃至制定新的相關(guān)法規(guī)范，為解決騷擾電話帶來的困擾提供充分而有效的規(guī)制法依據(jù)。”楊建順說。

監(jiān)管部門必須積極履職

“廣告推銷電話擾民是電信業(yè)務(wù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況，通信管理局應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，組織三大基礎(chǔ)電信企業(yè)采取切實(shí)有效的措施，對(duì)本區(qū)域內(nèi)的廣告推銷電話擾民行為加以必要的約束。”在海曙區(qū)檢察院的調(diào)查報(bào)告中，列舉了監(jiān)管部門及電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的法定職責(zé)和義務(wù)——

根據(jù)《中華人民共和國電信條例》《電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，通信管理局負(fù)責(zé)對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在本行政區(qū)域提供的電信服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。監(jiān)督管理具體職責(zé)是：(一)制定頒布電信服務(wù)質(zhì)量有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法并監(jiān)督實(shí)施;(二)組織用戶對(duì)電信服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)時(shí)掌握服務(wù)動(dòng)態(tài);(三)糾正和查處電信服務(wù)中的質(zhì)量問題，并對(duì)處理決定的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)施對(duì)違規(guī)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的處罰，對(duì)重大的質(zhì)量事故進(jìn)行調(diào)查、了解，并向社會(huì)公布重大服務(wù)質(zhì)量事件的處理過程和結(jié)果。同時(shí)，有權(quán)要求并督促電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者采取有效措施，保證所提供的服務(wù)質(zhì)量得以持續(xù)改進(jìn)。而電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，遵守商業(yè)道德，接受依法實(shí)施的監(jiān)督檢查。

記者注意到，7月11日，工業(yè)和信息化部官網(wǎng)發(fā)布消息稱：針對(duì)騷擾電話問題，我部已聯(lián)合十余個(gè)相關(guān)部門制定了專門方案，近期即組織開展綜合整治騷擾電話專項(xiàng)行動(dòng)。一是加強(qiáng)通信業(yè)務(wù)和資源管理，嚴(yán)控騷擾電話傳播渠道，防止通信資源被用于營銷擾民。二是多部門聯(lián)合行動(dòng)，強(qiáng)化源頭治理，規(guī)范各行業(yè)商家的業(yè)務(wù)推銷行為，整治營銷擾民亂象。三是增強(qiáng)技術(shù)防范能力，加強(qiáng)騷擾電話的預(yù)警、監(jiān)測(cè)、識(shí)別和攔截。

7月12日，海曙區(qū)檢察院檢察長李鐘、副檢察長李志雄和民行科的兩名檢察官來到寧波市通信管理局，向該局送達(dá)了檢察建議書，建議通信管理部門積極履職，對(duì)當(dāng)前“騷擾電話”擾民的現(xiàn)實(shí)情況，采取有效措施加以制止，改進(jìn)和完善電信業(yè)務(wù)管理辦法。